映象新闻

[13]在卢曼看来，经济系统的分出最重要的标志是货币的独立和一般化，其背后则是价格制度、私有财产制度等配套体制的建立，我国在20世纪80年代之后逐步从完全的计划价格专项价格双轨制迈向价格的市场化，从而逐步实现了经济系统的相对自主性。

执法效能不足由多方面原因引起，有社会发展阶段制约因素、制度缺失因素，也有执法人员主观认识因素，《建议稿》针对执法效能不足问题，主要规定了以下机制： (1)规定行政机关应当加强执法的信息化建设，机关之间实现执法信息共享。通过优化程序，简化经济活动领域的管制程序，推动经济发展。

《建议稿》注重程序制度的可操作性，以避免下位法重复细化立法。申请能够获得批准的条件应当明确，予以公开。课题组在辽宁省调研时还了解到，很多对当事人影响较小的执法决定，执法机关自身没有强制执行权，但是申请法院强制执行，法院不接受申请，造成执法决定无法执行，影响执法效果和权威。目前规范裁量权主要倚重裁量权基准，但在调研中发现裁量权基准仅在一定程度弥补立法之不足，个案正义的实现并没有实质解决。1996年制定的《行政处罚法》首次在立法中明确规定了相对人的得到通知权、陈述意见权和申辩权等程序权利，并首次引进了听证制度。

另一方面是行政执法中较为普遍存在的执法不作为与慢作为、执法资源配置不合理、行政事务处理信息化程度不高等问题，执法效能不足，法律得不到有效实施，法秩序得不到建立，行政未能提供有效公共管理。西方发达国家的行政程序法典及其立法经验被介绍到中国。②无论自然资源、国家还是所有权，都具有多义性，更遑论其组合。

作为一种全民所有的公共财产，社会主体对自然资源在合理范围内进行利用，不仅不与国家所有相违背，而且正是国家所有，即全民所有的要求和体现。(53)而严格区分主权与私利之间的界限，禁止以主权侵害私利的主权学说，构成了近现代国家主权理论的基础。论者坚持国家所有权具有私权性的另一理由在于法律概念的统一性，其逻辑为：所有权本身是源于民法的概念→所有权概念具有形式统一性→所有权概念的使用必然使国家所有权涵盖私法所有权。③崔建远：《自然资源国家所有权的定位及完善》，《法学研究》2013年第4期，第66页。

(51)国有私物与国有公物中的国有是就宪法层面而言的，而私与公是就民法层面而言的，二者在宪法层面均属于国家所有，但民事权利状态有根本差异，从而影响法律责任及救济形式，具有重要实践意义。对公众来说，将直接影响其对公共资源的利用：前者在民法上属于有主物，除非作为权利人的公共法人明示同意，公众一般不得擅自使用，否则将构成侵权。

(33)参见孙宪忠：《根据民法原理来思考自然资源所有权的制度建设问题》，《法学研究》2013年第4期，第76页。实际上，第三者效力规范的出现只是宪法发展中的一种特殊现象，有其特定的社会历史背景，并不契合宪法的宗旨及本性，不值得鼓吹和提倡。第四，权利行使受到更多限制。(42)只有在公法层面，各国家机关才共同从属于国家这一整体，才能直接代表国家。

二是资源管理的复杂性。按公权说，资源国家所有权只是意味着资源利用的公益取向以及国家积极干预的必要性和正当性，至于资源物如何分割、哪些主体可以利用、如何利用等具体内容，则要服从于全民利益的需要。See Carol M.Rose,Romans,Roads,and Romantic Creators:Traditions of Public Property in the Information Age,66 Law and Contemporary Problems 94. (37)参见前引(31)，王旭文，第9页以下。其次，从主体角度来看，国家所有，即全民所有表明资源国家所有权的主体是与全民相等同意义上的国家。

从国家权力兼具义务性的角度来看，这也构成一种必要时须积极立法的国家义务。后者将引起在先利用者对国家的追偿以及对这一规定本身之正当性的质疑。

然而，这是否意味着资源国家所有权的创设没有必要，或者如有学者所认为的，从公权角度理解该权将会导致国家所有权变成了一个毫无意义的概念，因为即便宪法没有确认国家对土地、矿产、水流、森林等自然资源的所有权，国家也有权基于主权者的身份来维护公共利益，管理领土范围的这些自然资源，并限制这些资源的使用和利用方式。对于多数兼具经济、生态、生活等价值的普通资源，无论从公平还是效率角度，国有单位(尤其是专司行政管理职能的国家机关)均不具有优越于他人的理由，没有独占或优先利用的特权。

既然这样，又怎能认为宪法第9条具有此种效果？如果个人不能直接依据宪法拥有某物，国家又如何能够直接依据宪法拥有自然资源？ 从法律效果来说，如果认为宪法第9条可直接产生民法效力，国家依据该条获得了自然资源的民法所有权，那么对于在立宪之前早已为无数公众以不同形式占有、利用着的各种资源物来说，宪法的通过无异于发生了范围极其广阔的立法征收，构成对广大利用者未经任何补偿的一夜剥夺，岂不荒谬，其正当性何在，而且也与现实不符。由于自然资源主要是自然力作用的结果，且分布广泛，不像劳动创造的普通财产那样易于确定归属，故长期以来被视为天赐之财为社会成员自由取用，成为私人财产权的源头活水。在满足前两大条件的前提下，只有当具体的公共法人针对特定资源物实际作出了具有民事权利取得效果的具体法律行为，才能真正取得该资源物的所有权。(二)资源国家所有权与资源主权 资源国家所有权与资源主权的关系也是学界的常见困惑。当然，我们不能否认资源国家所有权与作为社会主义经济制度之基础的公有制之间的手段—目的关系。这些功能是由该条第2款所承担的。

一方面，对主权的效力和内涵须区分语境与层次，辩证地理解。夏泽祥：《作为公法与根本法的宪法》，《法学》2012年第2期，第121页以下。

更有一些学者对宪法财产权与民法财产权之区别进行了细致梳理，⑩虽然是针对私人财产的，但对于我们理解国家所有权也颇具启发意义。宪法的属性以及宪法与民法的关系曾是我国学界长期争执的热门话题，聚讼纷纭之中，宪法的高级别性受到关注，其性质和功能的独特之处却被忽略。

其中，分配主要解决整体上归属于全民的抽象资源如何分割为具体资源物由社会主体去实际占有和支配的问题，其本质是公共资源的个体化利用，属于典型的国家与个人或者说全民与成员之间的关系，主要由行政法加以规范，通过许可、划拨、出让、承包、供应、发放等手段具体实施。作为现实资源利用的起点，资源分配具有基础性意义，其直接决定着哪些主体可以优先于其他主体去直接利用在终极意义上属于大家的天赐之财，决定着资源利用的合法性及后续相关民事活动的法律效果，必须严格遵循法定程序，强调公平、公正，向公众开放并受公众监督。

那么，如何理解物权法及诸多资源法中规定的由国务院代表国家行使国家所有权？笔者认为，无论从自然资源的公共财产属性、资源国家所有权的公权本质及其与民事权利的区别、国家机关与国家的关系等基本法理，(42)还是宪法第2条、第57条、第85条等对国家机构的职责分工以及政府多数资源管理活动须依法进行的现实来看，国务院对国家所有权的这种行使，只能从公权角度理解，从具体执行、实际操作的意义上去认识，必须被理解为日常管理职能，而不是基本决策职能。否则，几乎一切可由法人享有的基本权利也都有必要另以国家为主体重述一遍，岂不荒谬？另外，如果认为该条是基本权利条款，也会出现同一宪法文本中的国家，既是公权者又是私权人、既是公权力的享有和行使者又是公权力的对象和对抗者、既优于私人又与之平等的身份双重性，不仅矛盾，而且如何识别？ 其实，从个人—国家、权利—权力二元对立的宪法学视角来看，宪法第9条理解起来并不复杂。作为一种公共财产，在国家始终保留积极干预权的情况下，资源利用权的行使比一般财产权受到更多限制。因此，这一理论从产生之日起，在经过了理论界的激烈争论之后，并没有在理论上和实践中产生明显的影响力，而是渐趋式微。

宪法第9条位于宪法总则部分，属于社会主义经济制度规范之一，是保证整个国民经济的发展符合于劳动人民的整体利益和长远利益的决定性条件。从规范角度来看，宪法第9条前后两款形成了对资源立法权的完整规范。

进入专题： 自然资源 国家所有权 公权 主权 。因此，这里的依法应理解为不违法，只要法律没有禁止性规定，即可利用，但须注意： 第一，这种利用不具有专属性和排他性，不能为个体所独占。

(35)1974年联合国《关于建立新的国际经济秩序的宣言》指出，每个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久主权。(40)对可再生资源，主要是不损害其再生能力，并维持合理的再生水平。

⑤这些差异说明，把资源国家所有权作为物权对待，运用民法理论来解释和适用，理论上站不住脚，实践中也欠良好实效。(54)在现代社会，国家权力应有其边界和限度，受到法律的约束和规范，已是普遍公理，在此无须赘述。(29)从这个意义上说，资源国家所有权就是国家作为全体人民代表，从劳动人民的整体利益和长远利益出发，依全民意志对自然资源进行支配并受益的权力。对于公共物品性质的自然资源，则应以无偿利用为原则，强调分配公平。

但无论何种模式，都是资源国家所有权的具体实现方式而不等于该权本身，是可以经由立法选择并根据现实需要加以灵活调整的，并不影响国家所有权之存在，更不会触动所有制基础。(52)前引(24)，程雪阳文，第175页。

综合整个条款内容来看，国家对资源利用的积极干预主要涉及以下四部分：(1)谁可以利用，即资源物的分配及具体归属，包括主体资格、客体范围、获取方式、获取程序等。无论国家的公益动机多么强烈，其毕竟不能亲自利用资源而只能由具体社会成员——无论是国家机关还是普通公民——去实际支配。

陈海嵩：《国家环境保护义务的溯源与展开》，《法学研究》2014年第3期，第77页以下。尽管从表面上看，资源利用权似乎是非所有人使用他人(国家)所有之物的权利，但由于这种国家所有并非民法所有，故这种利用权也不同于传统物权法意义上的用益物权。